【摘要】

指出了环境押金制度作为实现生产者责任延伸制度的有效手段，也是城市再生资源回收利用领域有效的低成本经济手段。系统分析了城市再生资源环境押金制的整体实施情况，并比较研究了德国、瑞典、美国和挪威等国家再生资源环境押金制的实践。在此基础上提出了推动我国实施城市再生资源环境押金制的经验借鉴。

引言

随着我国城市人口的持续增长和居民生活消费水平的不断提升，在产品消费量快速增长的同时，也造成了资源的快速消耗和“废物”的大量产生，引发了城市环境污染、资源耗竭、生态恶化等问题。2015年我国246个大、中城市一般工业固体废物产生量为19.1亿t，生活垃圾产生量约为18564.0万t，有2/3的城市面临着“垃圾围城”的困境。如何有效处置城市“废物”已成为我国打造城市循环发展体系，推动生态文明建设亟待解决的问题。

20世纪60年代，美国著名学者简·雅各布斯将城市中的“废物”称作“城市的矿藏”，即城市再生资源。这些“废物”若能得到有效回收利用，既可提升资源利用效率，大幅减少资源消耗数量，又对环境保护具有重要的推动作用。相反，若未得到合理利用，则会造成较大的环境污染。目前以废塑料、废轮胎、废弃电器电子产品、报废汽车、废电池为代表的城市再生资源回收再利用已成为发达国家推动绿色可持续发展的重要路径。

而作为一项对城市再生资源回收与资源化有效实现的强制性环境保护经济手段，环境押金制度在20世纪80年代得到了瑞典、德国、丹麦等国家的支持和推行。经济合作与发展组织（OECD）对环境押金制的定义是：针对具有潜在污染特性的产品向用户征收一定的额外费用，用户在将使用后的产品或者产品残留物送达指定的收集系统，避免了产品或者产品残留物对环境的污染时，前期缴纳的额外的费用将被返还给用户。目前城市再生资源环境押金制已经在许多国家，尤其是欧洲国家得到广泛应用，从环境押金制度的构建实践来看，其已经在城市再生资源利用和固体废物污染防治方面取得了“双赢”的效果。

 再生资源环境押金制实施总体情况

环境押金制是伴随着饮料包装业的发展而产生发展起来的。20世纪70年代，饮料包装物的大量产生造成了严重的环境污染与资源浪费问题，为解决该问题，瑞典、挪威、德国等国相继制定了饮料包装物环境押金制法案。1984年瑞典开始实施易拉罐环境押金制度，1993年实行塑料饮料瓶环境押金制。2003年，德国实行全面饮料标准包装物环境押金制。OECD最新统计显示，包括德国、挪威、瑞典、美国、加拿大、以色列在内多数OECD国家应用环境押金制进行饮料瓶的回收，回收率最高可达99%（2014年）。

伴随着在饮料包装业的成功推行，环境押金制度从最初主要应用于玻璃瓶、塑料瓶等饮料包装物逐渐扩展到报废汽车、废旧轮胎、电池、杀虫剂空瓶等废物的回收。例如挪威、瑞典都将环境押金制扩大应用于报废汽车上，德国将其应用于清洁剂容器上，奥地利将其应用于荧光灯管上，美国部分地区将其应用至废旧轮胎上等。随着各国将环境押金制度适用于污染防治及再生资源回收领域，城市固体废物污染明显减少，大量的可再生材料得以有效的回收和循环利用，有效节约了大量的环境资源成本。

典型国家城市再生资源环境押金制实践

1.德国城市再生资源环境押金制实践

德国为了应对包装废弃物快速增长带来的固体废物污染和资源浪费，1991年，首先出台了《包装条例》，条例要求产品如果要在德国境内销售，必须采取相应的措施对其包装进行回收利用并且达到规定的目标回收利用率。对于饮料包装物，该法案要求其一次性包装回收比例不低于72%，否则将面临强制环境押金制度。

为了进一步提高包装类废弃物的回收率，德国环境署提出了环境押金制度的设想，并于2003年颁布了《饮料包装押金规定》，规定所有不可重复使用的饮料包装物实施环境押金制度。2005年，通过对《包装条例》的第三次修订，德国要求对矿泉水、啤酒及其他混合啤酒饮品、含碳酸软饮料的非生态友好的一次性饮料包装物征收0.25欧元押金。2009年，德国进一步将环境押金制扩大至适用与功能饮料。针对环境友好的一次性饮料包装则免于适用环境押金制。目前德国的废物再生利用率居世界首位，如2012年数据显示，德国的易拉罐、玻璃瓶、塑料瓶的安全回收率为98.5%，这些令人瞩目的成就与德国环境押金制度地成功推行密不可分。

除了对饮料包装物实施环境押金法律制度外，德国也在清洁剂包装、涂料包装等杂品方面实施了环境押金法律制度。当这些包装物可循环回用的比例不能通过企业自发方式达到预先规定的比例时，需要强制实行环境押金制。这两项包装物的押金额0.2～0.9欧元不等，其中涂料包装的押金额相对较高。随着这两项环境押金制的实施，有效解决了清洁剂包装和涂料包装所带来的环境污染。

2.瑞典城市再生资源环境押金制实践

瑞典是世界上较早推行环境押金制的国家之一。1981年，瑞典开始从废弃易拉罐着手实行规范而有序的回收机制，并于1984年颁布实施《铝制饮品包装物回收利用法》，正式施行易拉罐的环境押金制。在易拉罐环境押金制成功之后，瑞典又立法批准建立塑料饮料瓶的环境押金制度，并于1994年开始正式实施。2005年，瑞典通过了《关于塑料瓶和金属罐回收系统的条例》，并于2006年正式实施，进一步明确了瑞典在饮料包装领域的环境押金制范围。

瑞典饮料包装物环境押金制系统的运营由RETURPACK公司负责。RETURPACK公司为非盈利的管理公司，主要负责饮料包装物的回收、处理、押金的收取、支付及协调业务。另外，在整个押金制系统中，瑞典农业管理局还参与监督管理工作，负责向包装饮料生产商或进口商发放特别许可证，确保饮料生产企业将取得的押金返还给消费者。目前，在押金额方面，每个金属罐1克朗（0.11欧元）、每个1 L以下的塑料瓶1克郎（0.11欧元）、每个1 L以上至3 L的塑料瓶2克郎（0.22欧元）。在实施环境押金法律制度后，瑞典易拉罐回收率保持在93.8%，塑料饮料瓶回收率82.7%，整体回收率维持在88.25%，取得了明显的成效。

同时，面对汽车工业的快速发展带来的环境负担和资源消耗问题，瑞典政府借鉴在饮料包装物领域实施环境押金制的成功经验，决定在废旧汽车管理中实施环境押金法律制度。在瑞典废旧汽车环境押金制实施初期，对废旧汽车收取的环境押金额度低，仅为35欧元。废旧汽车环境押金制度实施效果并不理想，瑞典官方指定的回收系统所回收的废旧汽车数量没有达到预期目标。因此，瑞典政府通过法律形式将废旧汽车的环境押金额度提高到了101欧元，同时将返还额度提高到了178欧元，最终瑞典的废旧汽车回收率保持在80%～90%，有效解决了废旧汽车所带来的环境污染和资源浪费问题。

3.美国环境押金制实践

与瑞典分别针对易拉罐和塑料饮料瓶实施环境押金制不同，美国的饮料包装物环境押金制是将金属罐、塑料瓶以及玻璃瓶等各种类别的饮料容器统一实施环境押金法律制度。但区别于德国、瑞典，美国的环境押金制目前还没有在国家一级范围内实施，现在只是在部分州一级实施。具体说来，美国实施饮料包装物环境押金制的州规定零售商在销售瓶装饮料时，向购买者收取一定数额的押金，如果其之后将瓶子退回则返还押金，回收上来的瓶子则由专门的回收机构进行有效的处理利用。1971年，俄勒冈州通过了本州的环境押金制法案，成为了美国最早的环境押金制方面的法案，随后其他州也陆续通过了实施环境押金法律制度的法案。目前美国有11各州通过了饮料包装物环境押金制法案，实施范围主要包括软饮料包装物、矿泉水、啤酒、麦芽酒瓶等，每个容器的押金从2.5～15美分不等，多数为5美分。目前在实施饮料包装物环境押金制的州回收率达到80%，同未实施的州相比，回收率高出两倍，实现了饮料包装物垃圾的大幅减少和资源的有效回收。

在美国，除了应用于饮料包装物方面，环境押金制也被部分州应用于铅酸电池、轮胎和杀虫剂容器等方面。铅酸电池一般被用来做汽车电池，例如，新罕布什尔州和缅因州对新汽车电池征收额外费用，这些州的消费者如果用旧电池换购新电池可以享受一定得优惠折扣。考虑到装杀虫剂的这些容器使用后仍旧残留有毒废物，1985年，缅因州针对杀虫剂容器实施了环境押金制，押金额度根据容器大小为5～10美元不等。在该制度在实施的第一年就收回了7000多个杀虫剂容器，阻止了429磅的容器中残留活性成分流入填埋场。针对废旧轮胎，罗得岛州于俄克拉荷马州也分别实施了针对废旧汽车轮胎的环境押金法律制度，对新轮胎征收一定的费用，待消费者交还旧轮胎时才可取得返还的押金。

4.挪威环境押金制实践

作为最早推行环境押金制的国家，挪威环境押金制度所涉及的范围也比较广泛，包含废旧汽车、饮料包装物等。为了应对废旧汽车所带来的环境污染，1978年，挪威确立了废旧汽车环境押金制度的法案。该法案规定用户在购买新的车辆时，需要额外一定的押金，当车主将废弃汽车返还到政府指定的回收地点，可领回相应的押金。挪威刚开始废旧汽车实行环境押金制时，押金额设定为130欧元，后改为77欧元。随着挪威废旧汽车环境押金制的推行，挪威的废旧汽车回收率达到了80%～90%，有效推动了汽车的及时回收和再利用、再循环，有效解决了废旧汽车所引起的环境污染问题。

1999年，挪威气候与污染管理局通过了包装物押金制法律，开始实施对饮料包装物的环境押金制度。瑞典饮料包装物押金制系统的运营实施主要由Infinitum AS公司负责。该公司的职责主要包括押金的收取返还及业务协调等。目前，挪威饮料包装物实施环境押金制的范围包括所有即饮饮品的塑料（主要是PET）、金属（铝/马口铁）包装，饮料种类包括碳酸饮料、葡萄酒、白酒、非碳酸饮料等。在押金值方面容量小于0.5 L的包装物为1挪威克朗（0.13欧元）、大于0.5 L的包装物为2.5挪威克郎（0.32欧元）。在实施环境押金法律制度后，挪威饮料包装物整体回收率达到96%，取得了明显的成效。

对我国再生资源实施环境押金制的经验启示

国外城市再生资源环境押金制的实践为我国推行再生资源环境押金制度，推进生产者责任延伸制度，构建完善的废弃物处置循环利用长效体系提供了良好的理论参考和实践操作手段支撑。总结典型国家城市再生资源环境押金制的实践，对我国的启示主要包括如下几个方面。

1.选取合理的城市再生资源环境押金制适用范围。

从德国、瑞典、挪威及美国各州情况来看，再生资源环境押金制的应用范围伴随着社会经济情况的变化以及固体废弃物污染种类程度的变化而产生了一系列不同的变化，例如从最初的饮料包装物到后来的电池、杀虫剂容器、废旧汽车及轮胎等。就具体环境押金制度的适用范围而言，因为我国特殊的经济背景，废物有价的市场现象相当长时间还将存在，废旧家电和废旧汽车也建立了相应的回收利用体制进行规范化回收。而一次性饮料包装物、电池等因为其市场价值越来越小，市场回收渐渐失去吸引力，可以推行环境押金制激励回收，避免环境污染。

2.押金制的实施需要与国家制度环境相互匹配。

纵观国外发达国家对饮料标准包装废弃物的管理，虽均使用的是环境押金制度，但是其具体操作方法却有较大差异，如德国更多依托的是本国已构建的双元回收体系，由政府及非政府组织共同操作形成合力，共促押金制度的实施；而瑞典、挪威等则采用的是政府制度配合下的非政府组织实际操作的模式，这是由于其国内的非政府组织实力较强，已可约束相关企业。因此，在我国构建押金制时，可借鉴发达国家和地区的经验，但其落实时需综合考虑我国国情与发展现状，将制度操作模式与现有制度环境相互匹配。

3.政府需牵头构建环境押金制系统运营机构。

德国、瑞典、美国、挪威的经验均表明，具有押金收取及监管功能的系统运营机构在押金制度的运行中至关重要，是贯穿和协调生产者、消费者、回收者及利用者的纽带桥梁。需在政府顶层设计下，成立由政府主导或由非盈利性第三方组织主导的押金清算中心，承担全国或部分地区再生资源回收管理责任，运用市场化手段，回收环节各利益相关者行使其各自相对应的责任和义务。

4.合理确定环境押金的收取额。

环境押金制的目的在于以经济手段推动再生资源的回收，因此押金额的设定十分重要。对于不同种类、不同容量的产品，国外大多数国家制定了不同的押金收取数额。而押金额的多少也直接影响着再生资源的回收，押金额过高会影响到饮料的销售，会受到生产商的排斥，押金过低，消费者投递废弃物的积极性会降低。因此，在我国环境押金制的推行过程中，需要制定合理的押金额范围，要保证环境押金的收取数额与促使消费者履行返还义务所需的经济刺激相适应。

结语

再生资源环境押金制度自其产生以来，已经在国外发达国家发展了近40余年，通过赋予以往作为废物对应的材料价值，不仅达到了很高的回收率，也帮助人们改变了行为模式，为国外发达国家解决了大量的环境污染与资源再生问题，因此该制度也该成为我国所关注的重点制度。我国应借鉴发达国家推行城市再生资源环境押金制的经验，不断完善城市再生资源回收与资源化体系，推动城市循环体系建设。