《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》解读

习近平总书记高度重视生活垃圾分类工作，多次作出重要批示指示。为加快推进生活垃圾分类和处理设施建设，提升全社会生活垃圾分类和处理水平，近日，国家发展改革委、住房和城乡建设部印发《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》（发改环资〔2021〕642号，以下简称《规划》），为今后五年全国生活垃圾分类和处理设施建设指明了发展方向，对构建完善科学的生活垃圾分类和处理系统作出了重要部署，为促进生活垃圾设施体系和环卫行业高质量发展提出了指导和政策遵循，对推动生态文明建设实现新进步、提高社会文明程度具有重要意义。

一、准确把握发展新形势，谋划生活垃圾分类和处理设施发展新思路

“十三五”时期，各地和有关部门深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，加大规划引导和政策支持力度，稳步推进生活垃圾设施体系建设，生活垃圾分类和处理相关工作取得积极进展。目前全国城市和县城生活垃圾基本实现无害化处理，初步形成了新增处理能力以焚烧为主的垃圾处理发展格局，存量设施处理水平显著提升，生活垃圾焚烧处理行业专项整治成效显著，垃圾分类工作初见成效，为推进行业高质量发展打下坚实基础。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出坚持绿色发展，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，全面提高资源利用效率等，对我国生活垃圾分类和处理工作提出了新的更高要求，生活垃圾分类和处理设施建设进入关键时期。但同时也要看到，当前城镇生活垃圾分类和处理设施仍面临很大的困难和挑战，突出表现为现有收运和处理设施体系难以满足分类要求、区域发展不平衡、存量填埋设施环境风险隐患突出、管理体制机制不健全等。

面临新发展形势和高质量发展要求，《规划》按照“普遍推行垃圾分类制度”的要求，以推进生活垃圾减量化、资源化、无害化为着力点，补短板强弱项，着力解决城镇生活垃圾分类和处理设施存在的突出问题。相比“十三五”时期集中提升生活垃圾处理能力的要求，《规划》坚持系统全局统筹、因地制宜发展、多元市场导向、多方参与共治，突出了生活垃圾分类投放、分类收集、分类转运和分类处理设施建设的系统性全链条处理要求，强化了其他垃圾、厨余垃圾、可回收物、有害垃圾全品类收集、运输、处置设施建设发展要求，强调了包括优化市场环境在内的生活垃圾分类和处理相关体制机制建设。《规划》客观分析和准确把握生活垃圾分类和处理发展新形势，全面系统谋划设施体系建设，全局统筹“十四五”关键时期设施发展新格局，对推动形成绿色生产生活方式和促进美丽中国建设具有重要意义。

二、贯彻落实新发展理念，提出新时期分类和处理设施发展目标体系

《规划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，践行生态文明建设总体要求，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，科学有序推动生活垃圾分类，深入贯彻创新驱动发展战略，统筹协调推进区域协调发展，提出新时期生活垃圾分类和处理设施发展目标体系。《规划》提出生活垃圾分类体系的总体要求和资源化利用率、分类收运能力、生活焚烧处理能力、焚烧处理能力占比等具体指标要求，旨在逐步建立以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，完善分类投放、回收、运输、处理相衔接的全过程管理体系，不断提高垃圾分类制度覆盖范围。

（一）《规划》分阶段分区域提出生活垃圾分类系统目标。《规划》明确到2025年，直辖市、省会城市和计划单列市等46个重点城市生活垃圾分类和处理能力进一步提升，地级城市要因地制宜基本建成生活垃圾分类和处理系统。对京津冀及周边、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域、生态文明试验区具备条件的县城，要基本建成生活垃圾分类和处理系统，同时鼓励其他地区积极提升垃圾分类和处理设施覆盖水平。通过科学合理设置区域目标，将有助于推进全国生活垃圾和处理设施协调平衡发展。

（二）《规划》立足新时期发展需要，强调分类收运和垃圾焚烧处理占比要求。《规划》突出了全国生活垃圾分类收转运能力要求，避免“先分后混”现象，推动分类收运能力基本满足地级及以上城市分类收集、分类转运、分类处理需求。同时《规划》提出到2025年底，焚烧处理能力达到80万吨/日左右，相比“十三五”时期大幅增加，逐步形成焚烧处理能力为主的生活垃圾处理结构，对于行业发展具有重要指导和引领作用。

（三）《规划》首次提出了生活垃圾资源化利用率的指标，并将其作为“十四五”时期的重要指标要求，不再使用“生活垃圾无害化处理率”作为目标指标，指标的设置既参考欧盟经验，又充分考虑我国国情。《规划》明确全国城市生活垃圾资源化利用率要达到60%左右，资源化利用的方式包括了可回收物综合利用、焚烧及炉渣利用、填埋气资源利用、厨余资源化利用等，促进实现源头减量和资源的最大化利用，为“十四五”期间生活垃圾分类和处理资源化利用指明了方向。

三、突出高质量发展要求，推动形成生活垃圾分类和处理设施结构新格局

《规划》紧扣垃圾分类处理高质量发展时代要求，深入贯彻落实减污降碳协同和绿色发展理念，在提升设施总能力的同时，推动生活垃圾分类和处理设施结构性优化，提高生活垃圾资源化利用效率，提升生活垃圾治理效果和水平。与“十二五”、“十三五”时期相比，《规划》在推动设施高质量发展方面具有三大突出亮点。

（一）《规划》强调全面推进生活垃圾焚烧设施建设。通过加强垃圾焚烧设施规划布局，持续推进能力建设，开展既有焚烧设施提标改造等举措，明确了以焚烧为主的处理设施建设格局。同时强调适度规划建设兜底保障填埋设施，推动尽快实现原生垃圾“零填埋”，为“十四五”垃圾处理格局发展指明了方向。

（二）《规划》明确提高生活垃圾资源化利用率。《规划》明确强调了全国城市生活垃圾资源化利用率具体目标，弱化了无害化处理率指标要求，将未来五年发展重点由无害化处理向资源化利用转变。同时《规划》在重点任务中新增健全可回收物资源化利用设施相关内容，统筹规划和全面规范生活垃圾分类后可回收物行业发展，促进我国生活垃圾可回收物回收利用企业“小、散、乱、污”的局面实现根本扭转，提高资源利用效率。

（三）《规划》鼓励创新生活垃圾处置模式，推动设施协同发展。《规划》在重点任务中单独设立鼓励生活垃圾协同处置模式内容，推动统筹规划固体废物综合处置基地和建设区域协同生活垃圾处理设施，促进基地内各类处理设施工艺设备共用、资源能源共享、环境污染共治、责任风险共担，降低“邻避”效应和社会稳定风险，提高设施发展水平。

四、科学精准部署新任务，加快破解生活垃圾分类处理重点难点问题

《规划》在统筹部署的基础上，精准全面分析总结当前生活垃圾分类和处理设施建设和行业发展存在的突出问题，逐一提出针对性解决措施，破解生活垃圾分类处理重点难点问题。如针对焚烧飞灰处置、渗滤液和浓缩液处理、厨余沼渣处理难题，《规划》在重点任务中单独设立强化设施二次环境污染防治能力建设章节，通过加大设施能力建设、合理选择处理技术路线、推动达标渗滤液纳管排放等建议，着力提升二次污染防治水平。针对厨余垃圾处理难题，《规划》提出了积极推广厨余垃圾资源化利用技术，着力解决好堆肥工艺中沼液、沼渣等产品在农业、林业生产中应用的“梗阻”问题。针对社会普遍反映的部分领域污染物排放标准问题，《规划》提出建议合理优化调整污染物排放标准，使排放标准与工艺装备技术水平、区域环境容量相适应。针对生活垃圾分类及处理关键环节和重点问题，《规划》通过健全标准规范、强化技术支撑、完善监管能力等相应措施，完善和提升设施体系建设和发展水平。

生活垃圾分类和处理设施是城镇环境基础设施的重要组成部分，是推动实施生活垃圾分类制度，实现垃圾减量化、资源化、无害化处理的基础保障。《规划》作为“十四五”时期生活垃圾分类和处理的引领性和指导性文件，为提升全社会生活垃圾分类和处理水平，改善城镇生态环境、保障人民健康提供了重要支撑。面对发展新阶段新形势新机遇，我们将乘势而上、接续奋斗，奋力谱写生态文明建设新篇章。（作者：张英健 中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部主任）